Gestion publique

Le comité social territorial, un nouveau modèle de dialogue social sur les questions collectives?

Instaurer un nouveau dialogue social pour les collectivités

La fusion des comités techniques (CT) avec les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) est-elle indispensable à l’amélioration du dialogue social ?

Le projet de loi relatif à la transformation de la fonction publique vise à créer, à l’instar de ce qui a été fait dans le secteur privé par l’ordonnance n°2017-1386  du  22 septembre  2017  relative  à  la  nouvelle  organisation  du  dialogue  social  dans  les entreprises, une instance  unique dans les trois fonctions publiques.

Cette instance unique est prévue dans l’article 3 du projet de loi relatif à la transformation de la fonction publique. Ledit article est inséré dans un Titre 1er dont l’objectif est de promouvoir un « dialogue social efficace et de qualité, facteur déterminant de la performance des services publics et de la protection des garanties des personnels »[1].

Une étude de la gazette des communes en 2018 montre que cette réforme ne fait pas l’unanimité. En effet, 58 % personne ayant répondu à l’enquête se sont déclarées favorables au projet gouvernemental de fusion des CT avec les CHSCT[2]. Si elle enthousiasme particulièrement dans les intercommunalités (75 %  ce n’est moins le cas dans les communes (55 %). En revanche, cette réforme n’emporte pas la conviction de 46 % des sondés dans les départements et 67 % dans les régions[3].

De surcroît, dès la diffusion du projet de loi, les organisations syndicales ont souligné que cette réforme allait les affaiblir. Pourtant, dans son avis rendu le 27 mars 2019, le Conseil d’Etat estime : « qu’il s’agit d’une  véritable  refonte  des  instances  de  dialogue social dans la fonction publique […] (le Conseil d’Etat) considère que la création de cette nouvelle instance, en lieu et place des instances existantes, ne méconnaît aucun principe constitutionnel, notamment pas le  principe de participation. »[4]

L’enjeu de cette note réside dans un décryptage du comité social territorial, tel que présenté dans le projet de loi relatif à la transformation de la fonction publique et de son étude d’impact, en rappelant les objectifs du Gouvernement et de mesurer la portée du texte.

La fusion, une solution nécessaire à la difficile articulation actuelle des compétences entre les CT et les CHSCT

En premier lieu, le Gouvernement insiste sur la nécessité de mettre « fin à la multiplication des consultations, coûteuses en temps pour les directions des ressources humaines, pour se concentrer sur les enjeux de fond sans dégrader toutefois la prise en compte des problématiques liées à la dimension santé, sécurité et conditions de travail »[5].

Le gouvernement souligne également que la difficulté d’articulation actuelle des compétences entre les CT et les CHSCT est particulièrement identifiée en matière de réorganisation de services. En effet, dans cette matière,  les deux organes, dont les membres ne sont pas identiques, sont tous les deux compétents au titre de l’impact respectivement sur l’organisation du service ainsi que sur les conditions de travail et la prévention des risques psycho-sociaux.

Néanmoins, les textes en vigueur actuellement relatifs aux CT et aux CHSCT n’envisagent pas la possibilité de réunion conjointe des deux instances pour traiter en commun de la partie de leur champ identique de compétence.

En second lieu, le Gouvernement poursuit deux grands objectifs afin d’améliorer le dialogue social sur les questions collectives et de favoriser la mise en œuvre du droit à la participation des agents à tous les niveaux pertinents[6]. L’enjeu est d’abord de mieux articuler les attributions actuelles des CT et des CHSCT en assurant une plus grande cohérence entre, d’une part, une vision stratégique et de pilotage sur l’organisation du service et les questions de politique des ressources humaines et, d’autre part, une dimension concrète et spécialisée, notamment sur les questions de prévention des risques professionnels.

L’enjeu est ensuite d’amplifier le dialogue social au sein des instances sur les questions de pilotage collectif des questions de ressources humaines au-delà des seuls aspects statutaires.

Dans sa feuille de route, le Gouvernement a étudié deux possibilités pour résoudre la difficile articulation des compétences entre les CT et les CHSCT.

Il avait été envisagé d’une part de maintenir les deux instances et de créer une assemblée unique réunissant les membres de celles-ci dans une formation spécialisée « santé, sécurité, conditions de travail ».

D’autre part, il avait également été envisagé de fusionner les CT et les CHSCT en créant une instance unique. Cette seconde solution a été retenue.

Le comité social territorial, garant d’une meilleure organisation du dialogue social

L’article 3 du projet de loi porte création du comité social territorial[7] qui se substitue aux actuels CT et CHSCT, tout en permettant, dans certaines circonstances, d’instituer au sein du comité une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail.

En premier lieu, les comités sociaux territoriaux reprendront l’ensemble des compétences aujourd’hui exercées par les CT et les CHSCT. Ils seront de plus consultés sur les lignes directrices de gestion qui fixeront le cadre dans lequel, notamment, un certain nombre de décisions affectant la situation individuelle des agents seront prises par les autorités compétentes sans consultation des commissions administratives paritaires (gestion en matière de mobilité, de promotion et de valorisation des parcours professionnels).

En second lieu, ledit article fixe « des dispositions permettant de garantir un haut niveau de prévention et de protection en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail »[8]. Il prévoit deux types de formations. D’abord, une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail est obligatoirement créée au sein du comité social territorial à partir d’un seuil d’effectifs de 300 agents. En-deçà de ce seuil, cette formation peut être mise en place lorsqu’il existe des risques professionnels particuliers.

Celle-ci exerce alors les attributions en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail du comité social. Par exception, ces questions, lorsqu’elles se posent dans le cadre de projets de réorganisation de services, seront en revanche traitées directement au sein du comité social territorial.

Enfin, l’article 3 du projet de loi précise les grands principes relatifs à la composition, au fonctionnement et au mode de désignation des membres du comité social. Le principe d’unicité est d’une part maintenu entre les représentants du personnel, membres du comité, et une partie des membres de la formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail.

D’autre part, le projet de loi réaffirme le principe actuel de l’élection des représentants du personnel au sein des comités techniques, auquel il peut être toutefois dérogé par voie réglementaire.

Une nécessaire transition, source de confusion

D’abord, dans son avis du 27 mars 2019, le Conseil d’Etat a souligné que : « les instances propres à certains établissements publics qui emploient à la fois des agents soumis au droit public et des salariés relevant du droit du travail ne figurent pas, en l’état, dans le périmètre de cette réforme mais prend note qu’il est prévu de faire également évoluer ces instances de dialogue social. Il appartiendra au Gouvernement d’assurer la cohérence entre cette réforme. »[9]

Ensuite, l’étude d’impact du projet de loi de transformation de la fonction publique souligne que : « la réglementation actuelle permet la création de CHSCT locaux ou spéciaux par décision de l’organe délibérant de la collectivité. Cette possibilité est ouverte lorsque l’importance des effectifs et/ou la nature des risques professionnels, appréciés en fonction notamment des missions confiées aux agents, de l’agencement et de l’équipement des locaux, le justifient. Dans cette hypothèse, il appartient à l’organe délibérant de déterminer, après avis du CT, le nombre d’instances, le nombre de sièges et la compétence de ces CHSCT. Le projet de loi prévoit ainsi la possibilité pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics de créer une formation spécialisée pour une partie des services lorsque l’existence de risques professionnels le justifie. Cela concerne, par exemple, des services dans lesquels les agents sont exposés à des problèmes particuliers de salubrité ou de sécurité (réseaux souterrains d’égouts ou stations d’épuration) ou des services dans lesquels les agents utilisent des machines présentant des risques ou sont exposés à des risques chimiques (espaces verts….). »[10]

Enfin, le projet de loi fixe une période transitoire où les CT seront désormais seuls compétents en matière de réorganisation de services, même en cas de projets ayant des impacts sur les conditions de travail. Pendant cette période transitoire, les CT et les CHSCT pourront toutefois être réunis pour l’examen des questions communes. Dans ce cas, l’avis de la formation conjointe se substituera aux avis des deux instances.

Adopté en cet état, ce texte vise à supprimer 4 800 CHSCT[11] dans la fonction publique territoriale, mais une transition sera également nécessaire et certainement source de confusion en ce qui concerne la pérennité de certains CT et CHSCT.

Dominique VOLUT, Avocat, Docteur en droit public, MPC Avocats

[1] Texte soumis au Conseil des ministres du 27 mars 2019, Projet de loi de transformation de la fonction publique, NOR : CPAF1832065L/Bleue-1, exposé des motifs p. 2.

[2] BOULLAND, (C.), « Faut-il fusionner les comités techniques et les CHSCT ? », la Gazette des communes, 24 septembre 2018, https://www.lagazettedescommunes.com/581836/faut-il-fusionner-les-comites-techniques-et-les-chsct/ (dernière consultation 9 avril 2019).

[3] Ibidem.

[4] Avis n° 397088 du Conseil d’Etat relatif au projet de loi  de transformation de la fonction publique. Considérant n° 8.

[5] Etude d’impact du 27 mars 2019 du projet de loi de transformation de la fonction publique, NOR : CPAF1832065L/Bleue-1, p.51.

[6] Ibidem p 42.

[7] Texte soumis au Conseil des ministres du 27 mars 2019, Projet de loi de transformation de la fonction publique, NOR : CPAF1832065L/Bleue-1, p. 18 et suivantes.

[8] Ibidem p. 3

[9] Avis n° 397088 du Conseil d’Etat relatif au projet de loi  de transformation de la fonction publique. Considérant n° 9.

[10] Texte soumis au Conseil des ministres du 27 mars 2019, Projet de loi de transformation de la fonction publique, NOR : CPAF1832065L/Bleue-1, pp. 45-46.

[11] Etude d’impact du 27 mars 2019 du projet de loi de transformation de la fonction publique, NOR : CPAF1832065L/Bleue-1, p.49.

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